Заместитель председателя Госдумы Виктория Абрамченко заявила о необходимости доработки законодательства, регулирующего возможность строительства объектов для приема туристов на сельскохозяйственных землях. По ее словам, существующие ограничения замедляют развитие как сельского, так и винодельческого туризма, которым нужны помещения для приема гостей и проведения дегустаций. Помимо виноделов, представители туристической отрасли также хотели бы иметь законные основания для строительства на сельхозземлях, однако процедура перевода участков в другую категорию использования весьма сложна. Издание «Известия» изучало, как можно разделить использование земли между сельским хозяйством и туризмом.

Причины обсуждения сельхозземель

Виктория Абрамченко высказалась по итогам совещания, посвященного виноградарской и винодельческой отраслям Ростовской области.

«Существует два подхода. Некоторые считают, что земли можно быстро переводить в другие категории, но виноградари и виноделы предпочли бы получить право размещать дегустационные площадки прямо на своих землях. Важно при этом найти баланс, потому что сельхозугодия являются средством производства в сельском хозяйстве», — отметила депутат, которая ранее занималась сельским хозяйством в правительстве как вице-премьер, а сейчас отвечает в Госдуме за туризм и земельные вопросы.

В настоящее время, подчеркнула Абрамченко, территории, пригодные для выращивания винограда, надежно защищены законодательством, и на них запрещено строить. Вместе с тем она указала на возможность обсудить выделение в составе таких земель участков, непригодных для виноградарства, где можно размещать туристические объекты.

Вопрос размещения туристических объектов на сельхозземлях затрагивает не только виноделов. Недавно профессиональное сообщество владельцев глэмпингов обратилось с просьбой о земельной амнистии для уже построенных на полях и пашнях объектов.

— В России довольно много сельхозземли подходит для рекреационной деятельности, — рассказала «Известиям» президент Ассоциации глэмпингов Жанна Кира. — Эта "сельхозка" расположена на берегах рек, озер, морей, имеет хорошие леса и так далее. Она не пригодна для сельского хозяйства, но отлично подходит для туризма. Предприниматели берут такую землю и пытаются перевести ее в другой вид использования и строят объекты.

Виктория Абрамченко в своем комментарии «Известиям» подчеркнула, что нехватка мест для размещения туристов и необходимой инфраструктуры — серьезная проблема как для фермеров, так и для виноделов, что в целом тормозит развитие сельского туризма.

— Важно не допустить, чтобы плодородные сельхозземли застраивались коттеджными поселками или отелями. Нужно выработать компромисс между развитием туризма и сохранением плодородных территорий, — добавила она.

Сейчас, по словам Абрамченко, капитальное строительство на землях сельхозназначения разрешено только с целью производства, хранения и переработки сельхозпродукции. При необходимости существует механизм перевода земли в другие категории, что и вызвало дискуссию о развитии туризма в сельской местности.

Трудности перевода земель в другую категорию

В мае президент России Владимир Путин на встрече с членами «Деловой России» поручил ускорить процесс перевода земель с сельхозназначения в рекреацию для туристических объектов.

Тем не менее, вопрос остается спорным. По мнению Виктории Абрамченко, изменение категории земель — «очень рискованный путь».

— Сегодня фермер может начать заниматься агротуризмом, а завтра передумает, но земля уже переведена. Нет гарантий, что ее будут использовать по назначению, — подчеркнула депутат. — Кроме того, это ведет к появлению множественных вклиниваний; подобные проблемы возникли после ликвидации колхозов, когда земли с разным статусом оказались разбросаны между бывшими едиными полями.

Она также назвала процедуру перевода земли одним из самых коррупционных механизмов.

Жанна Кира добавила, что не во всех регионах местные власти согласны переводить сельхозземли в рекреационные.

— Предприниматели часто не осознавали разницу в разрешенном использовании: думали, что можно поставить улей на сельхозземле и работать с туристами. Сейчас все понимают, что это невозможно. Мы официально сообщаем рынку: ни улей, ни лавандовое поле ситуацию не решат, перевод земли — обязательное условие для работы, — пояснила она.

Вице-президент Российского союза туриндустрии и основатель юридического агентства «Персона Грата» Георгий Мохов отметил, что процесс перевода сельхозземель в другие категории, наоборот, усложняется.

— Недавно был принят закон, который требует обязательного согласования перевода, теперь местные власти не могут самостоятельно принимать такие решения, — сообщил он «Известиям». — Также вводится понятие земель, непригодных для сельхозиспользования.

По действующему закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» допустимо временное размещение туристов в жилых домах фермерских хозяйств. Это стало возможным с июня прошлого года благодаря поправке, принятой для развития сельского туризма.

— Кемпинги и глэмпинги, построенные на сельхозземлях без тщательного планирования, не могут перевести землю в другую категорию годами, и многие из них вынуждены закрываться, несмотря на субсидии и риски возврата средств в бюджет, — отметил эксперт. — Поэтому важно тщательно выбирать земельные участки и помнить, что для большинства регионов сельское хозяйство остается приоритетом, а в некоторых переход в рекреацию запрещен.

Жанна Кира настаивает на введении амнистии для глэмпингов, уже расположенных на сельхозземлях, как это сделано на Алтае, чтобы не закрыть множество объектов по всей стране.

Юрист и основатель компании «Природный кодекс» Марина Ненарокова отметила, что сейчас ситуация сложная: туризм на селе должен развиваться, но землю может занять любой, после чего начинается длительная процедура перевода, которая может занять несколько лет. Самый долгий срок, по ее словам, составлял восемь лет.

— Государство ужесточает контроль. Чтобы фермер, занявшийся сельским туризмом легально, мог разместить объекты питания, дегустации или даже туалеты, нужно много согласований и перевода земли, — пояснила она «Известиям». — Идея использовать непригодные земли наталкивается на отсутствие объективных критериев, как определить непригодность. Необходим действенный механизм, позволяющий законно открыть дополнительный вид деятельности, обеспечить комфорт гостей, размещение и инфраструктуру.

Первый вице-президент Общенационального союза индустрии гостеприимства, директор Международного аналитического центра устойчивого развития туризма РУДН, эксперт РАН Христофор Константиниди подчеркнул, что, теоретически, постройки можно возвести, но как легально организовать гостиничный бизнес в них — непонятно.

— По существующим законам это практически невозможно, — отметил он. — Все решают по-своему, но чаще это противоречит законодательству, игнорирует требования к качеству гостиничных услуг и безопасности туристов. Одна из распространенных схем — строить жилье для работников сельхозпредприятий, а фактически размещать там туристов на риск производителям.

Дегустационные залы, которые эксперт считает ключевым компонентом туристической продукции для виноделен и агротуристических предприятий, обычно возводят вне земель сельхозназначения, что неудобно для многих хозяйств.

Эксперт подчеркнул системность проблемы и необходимость комплексного решения с учётом норм разных законов.

— Также проблематично организовать экскурсии по виноградникам и другим сельхозугодьям, — сказал Константиниди. — Для агротуризма требуются лицензии на автоперевозки и штатные аккредитованные гиды-экскурсоводы. Все это связано с существенными затратами, которые зачастую не оправданы, поскольку транспортировка — по территории хозяйства.

Возможные решения ситуации

Виктория Абрамченко считает разумным разрешить строительство необходимой для сельского туризма и виноделия инфраструктуры именно на землях, предназначенных для производственной застройки, где уже возведены здания для производства, хранения и переработки продукции. Это предложение нужно законотворчески закрепить с критериями к таким объектам. Кроме того, необходимо предоставить регионам право определять муниципалитеты, в которых допустимо такое строительство.

Марина Ненарокова предлагает разработать механизм, по которому можно выделять допустимую часть территории для дополнительного вида деятельности, а затем выдавать условно разрешенный вид использования с определением субъектов правообладателей и горизонтом планирования на 20‑30 лет.

— Нужно упростить процедуру внесения изменений в генеральные планы, позволяя переводить непригодную для сельхоздеятельности землю в другой вид разрешенного использования, при условии наличия обоснований, — отметила она.

Директор центра правовых инициатив Агентства стратегических инициатив Денис Абдрахманов сообщил, что в АСИ поддерживают идею создания специальных правовых инструментов, позволяющих размещать туристическую инфраструктуру на сельхозземлях без изменения их основного статуса.

— В качестве примера можно привести положения принятого в первом чтении федерального закона «О туристских тропах», согласно которым использование сельхозземель для туристских троп осуществляется по паспортам троп, согласованным с Минсельхозом и другими ведомствами, — сообщил он «Известиям».

Денис Абдрахманов заявил, что для отработки таких механизмов можно запустить пилотные проекты в регионах с развитым агротуризмом.

Сопредседатель комитета «Деловой России» по туризму Леонид Гункевич предлагает включить в перечень видов разрешённого использования сельхозземель подвид «агротуризм и вспомогательная инфраструктура» с чёткими рамками.

— Это позволит размещать дегустационные и обучающие площадки, визит-центры, зоны мастер-классов, санитарные блоки, навесы, мобильные инженерные решения, фермерские кухни, гостевые и волонтерские размещения без фундамента, — сказал он «Известиям». — При этом должны быть ограничения: лимит доли земли, некапитальные сооружения, сезонность и прочее.

Для капитальных зданий, действительно нужных для туризма, возможно введение упрощённого порядка перевода отдельных участков земли в нужный вид разрешенного использования. Продажи и дегустации на месте производства эксперт предлагает легализовать уведомительным порядком.

Редакция «Известий» направила запросы в Минэкономразвития и Минсельхоз РФ. В МЭР от комментариев отказались, перенаправив в Минсельхоз.